1982年，全国棉花第一次实现供求平衡，1984年创造出迄今为止的最高水平，总产量超过550万吨。1985年初，国家面临棉花过剩，国家财力也难以负担不断增加的收购和储备资金，改革时机来临。

　　年初，中共中央和国务院发布1号文件，规定“棉花取消统购，改为合同定购。定购以外的棉花也允许农民上市自销”；“取消农产品统购派购以后，农产品不再受原来经营分工的限制，实行多渠道直线流通”。

　　但此时乡镇企业正在崛起，一大批以棉花为原料的小棉纺厂相继建成。据统计，1980年到1984年间，全国棉纺生产能力从1780万锭增长到2220万锭。

　　面对国营纺织厂与地方乡镇纺织工业争食的局面，国务院于1985年当年确定对纺织用棉纳入收购调拨计划。1986年8月，国家工商局和商业部发布的加强棉花市场管理的通知，强调在全国棉花合同定购任务完成之前，不放开棉花市场，已经开放的棉花市场，一律关闭；除受国家委托承担棉花收购、加工、储存和调拨供应任务的供销社及其所属的棉花经营单位外，其他任何部门、单位和个人不得插手收购，贩卖棉花。自此，始于1985年初的棉改正式夭折。

　　1989年2月28日，《国务院关于提高棉花价格和实行棉花调出调入包干办法的通知》规定，“棉花是国家管理的计划商品，实行调拨包干以后，仍必需坚持国家统一计划和规定的收购、供应价格，坚持由供销合作社统一经营。不开放棉花市场，不搞价格双轨制。”

　　1990年这种政策得以继续。9月1日发布的《国务院关于做好1990年度棉花收购和调拨工作的通知》，规定“继续贯彻执行棉花由供销合作社统一收购、统一经营，不开放棉花市场，不搞价格双轨制的决定。除供销合作社以外，其他单位和个人一律不得收购、经营棉花。”

　　强力收购使得棉花生产达到建国以来第二个历史高峰。1992年决策层再次考虑对于棉花流通体制进行市场化改革。国家体改委受命对棉花流通体制改革问题进行专门研究并提出改革建议，最后决策层在“全面推进，一次放开”和“分散决策，逐步推进”这两种备择方案中选择了后者，计划在三年内基本完成棉花流通体制改革。9月22日，国务院发布55号文件《国务院批转国家体改委关于改革棉花流通体制意见的通知》，明确提出改革的最终目标是放开经营，放开市场，放开价格。山东、河南、江苏三省被选定为试点省份。

　　然而，55号文下发不到半年，政府破例在1993年3月召开全国棉花工作会议，强调“放开价格只能在棉花定购数量以外的范围进行”。

　　与政策收紧相应的现实是1992年、1993年，由于严重的棉铃虫灾害，棉花产量连续大幅度下降，棉花再次供不应求。1993年9月8日，国务院发布61号文件《国务院关于做好棉花工作及有关政策问题的通知》，强调必须保证良好的收购秩序，重申国家合同定购计划内的棉花，实行统一的收购价格和政策，并仍由供销社统一收购，统一经营。

　　精心设计的改革再次流产。1994年9月，国务院发出《关于切实做好1994年度棉花购销工作的通知》提出，棉花流通“当前不放开经营，不放开市场，不放开价格，继续实行国家统一定价，由供销社统一经营”政策，即棉花的“三不放开”和“两个统一”。

　　1995年，粮价上涨，国家再次大幅度提高棉花收购价格。在一系列鼓励棉花生产措施的刺激下，棉花产量增加导致棉花积压。

　　1998年12月，国务院发布《关于深化棉花流通体制改革的决定》，决定从1999年9月1日起，棉花的收购和销售价格均由市场形成。政府有关部门只根据棉花供求情况等提出棉花收购指导性价格和指导性种植面积。供销社及其棉花企业、农业部门所属的种棉加工厂和国营农场、经资格认定的纺织企业，都可以直接收购、加工和经营棉花。供销社棉花经营企业要与供销社彻底分开，成为独立的经济实体。

　　2001年的棉花改革之所以可能成为“革命”，究其根本还在于流通环节的全面放开。按照国务院的决定，凡符合《棉花收购加工与市场管理暂行办法》、《棉花质量监督管理条例》规定、经省级人民政府资格认定的国内各类企业，无论其所有制如何，都可进入棉花收购、加工领域。国家鼓励获得收购资格的纺织企业及其他各类企业，跨区直接收购或委托代理收购棉花。

　　这次改革的另一重要内容，就是在清产核资、界定产权的基础上，将棉花购销、加工企业与供销社彻底分开，明确了国家经贸委和国家计委将作为棉花行业的主管部门，分别担负起规范市场和储备棉管理之责，棉麻公司将彻底与供销社脱离行政隶属干系。还有一条重要信息是储备棉与经营棉分开，储备棉由国家成立专门的储备棉公司经营，从此与供销社绝缘。