大部制面临四道坎 

　　大部制将是改革开放以来中国行政体制改革又一次伤筋动骨的大动作，是“深水区”的作业，面临着四道难题： 

新一轮国务院机构改革启动简评

吴敬琏议：中国转型时期制度

　　权力整合难 

　　本届国务院机构组成，除办公厅外，共有28个内阁部门、特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个、部委管理的国家局10个、直属事业单位14个，另外还有100多个议事协调机构，数量之多、类型之多、分工之细超过世界许多国家。 

　　如今要实行大部制，解决政府机构职能交叉、重叠引发的政府管理的问题，要从现有行政机构身上“割肉”，把职能交叉、重叠的行政资源合并重组，变“九龙治水”为“一龙治水”。 

　　这些交叉、重叠的职能部门盘根错节，你中有我，我中有你，要整合这些行政资源，就像剥蚕丝一样，每一根丝都触动一大片官场神经，稍有不慎，不是形成权力真空，就是形成新的权力交叉、重叠，还会引起官场“地震”。 

　　大部制下，相关几个部的权力重新洗牌，整合到一块，考验改革者的政治智慧和操作水平，既要大刀阔斧，又要心细如丝，做到平稳过渡，无缝衔接，确实不容易。 

　　人员分流难 

　　大部制下，机构减少了，官位势必也减少，必定要有一部分人为此而“牺牲”官位。 

　　机构精简和重组势必带来人员的分流。分流人员是历次机构改革最为头疼的事。公务员是国家整体运行宝贵的人力资源，是维护正常国家秩序的保障和基础，公务员队伍的稳定，关乎社会稳定。 

　　以1998年机构改革人员分流为鉴，基本办法有四种，即带职分流、定向培训、加强企业和优化结构。 

　　带职分流，就是定编定员后，超编干部离开机关，保留职级。那么保留职级后到哪里去呢？会不会另外设置一些事业编制的机构或者官办的中介、行业协会等消化这部分人员，搞体外循环，而且必须是“大庙”，才能供养这些高级别的“大菩萨”。这样做，既增加了改革成本，又增添了新的“准”管理机构。 

　　定向培训，就是对离岗公务员进行会计、审计、法律、经济管理、教育管理等方面知识的正规培训，为走向新的岗位作准备。这个渠道仅仅是权宜之计，参加培训的人如果是年轻的骨干，本应留在新组建的大部里，如果是“恶补”性质的培训，这些人“营养不良”，“底气不足”，培训后又能去哪里呢？ 

　　而加强企业，就是选调定向培训后的人员首先充实工商企业、金融企业，以及财税、政法、市场管理等执法机构，文化、教育、卫生等单位和适应社会主义市场经济发展的社会中介组织。这又使上述这些机构人员膨胀，打个不恰当的比喻，等于是把一群鸭子从这条小巷撵到那条小巷。 

　　机制磨合难 

　　至于优化结构，就是通过人员分流，调整政府和企业、机关和基层人员的年龄结构、知识结构和专业结构，达到优化组合，全面提高公务员队伍和基层工作人员的整体素质。这一点是机构改革成败的关键，其实还是涉及到人员分流问题，“优化”下来的人怎么办？ 

　　因此，1998年机构改革人员分流的方法不可继续沿用，需要设置新的分流方式。 

　　从机构改革的历史来看，大部制的组织架构设想并非是机制上的创新。早在上世纪50年代，已有国家经委这样的大部委设立；“文革”中将政府的数十个部归并为几个大组，或者以“口”划权，比如农林口、工交口等；2003年国家设立商务部，是将原外经贸部、国内贸易部以及原国家计委、国家经贸委的部分职能整合组建之举，可以视作大部制的“热身”。 

　　一个整合了不同部门利益的强势大部委，可以打破现有部门利益格局，消解部门之间掣肘因素，压制部门利益追求冲动，从更宏观和科学的角度进行政策决策、执行和监督。 

　　大部制不是几个“小部”的简单迭加，如果这样的话，在大部制下，原来的“部”降格为“司”，“阎王”变成了“小鬼”，但手中的权没有变，仍然行使过去“部”的职权，改革就没有意义。 

　　在大部制下，机构内部的磨合，外部的磨合，上下之间的磨合，与执政党的机构设置如何对接，怎样才能不重复、不重叠等等，都在考虑大部制的生存系数。 

　　运行监督难 

　　实行大部制管理后，由原来的几部委组成新部门，权力和财力势必更加集中，一个部门的权力更大了，能不能建立起有效的权力约束机制，能不能有效遏制部门利益，怎样防止因权力过度集中而产生的腐败问题，成为影响改革的一大关键因素。 

　　大部制机构设置有可能把部门职能交叉、政出多门、相互扯皮问题，通过改变组织形态来加以抑制。但有人担心，大部制改革可能把分散的部门利益，积聚为集中的部门利益。如果一个部门变为一个超级部，权力很大，相当于过去一个副总理的职权，就会“尾大不掉”，对它进行监督恐怕更加困难。 

　　而如何建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，是最为关键之举。