继规范电力职工持股之后，国资委再次出手，将对职工持股及职工持股企业的投资限制进一步扩大至所有国有独资及控股企业。
6月18日，国资委在官方网站上发布了《关于规范国有企业职工持股、投资的意见（征求意见稿）》（下称《意见》），向社会公开征求意见。征求意见时间截至2008年7月5日，社会各界均可参与。
“征求意见稿要征求一个月。我们在出台前经过了很长时间的调研、酝酿和准备。”国务院国资委企业改革局副局长周放生在电话中告诉记者：“这个事情影响很大，要非常谨慎。”
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在肯定了职工持股发挥的积极作用后，文件明确指出，“由于缺乏统一的制度规定，操作不规范，使得企业改制引入职工持股，以及职工投资新设公司出现了一些问题。”因此，为“规范国有企业改制，加强企业管理，防止国有资产流失，维护企业和职工合法权益”，对国有企业（包括国有独资和国有控股企业）职工持股、投资的有关问题提出意见。但国有控股上市公司实施股权激励以及企业职工在证券市场购买股票不在此文件规范之列。
规范始于电力
此前国务院办公厅已经多次发布文件，要求规范国企改制工作，其中包括专门针对电力行业的《关于规范电力系统职工投资发电企业的意见》。
中国国有企业职工持股始于上世纪80年代中期，尤以电力行业最盛。其时，为缓解电力紧张和投资不足，国家出台了“集资办电”的政策，鼓励包括职工在内的各类投资主投资发电企业。由此，电力系统职工开始通过电力多种经营企业投资发电机组。至2002年电力体制改革前后，这些职工持股企业借改革之机迅速膨胀，大举挺进发电领域，并依靠与垄断母体的关系，攫取丰厚利润。包括山东、江苏、贵州、四川、湖南、宁夏等在内的诸多省份，均由省电网公司发动，掀起了大规模职工持股浪潮，其中代表，包括山东鲁能、贵州金元、江苏苏源、四川启明星等。而鲁能更因2006年秘密私有化曝光后受到各界广泛关注。
不过，职工持股并不止于电力行业，在很多国有垄断领域和非垄断领域都大量存在。例如铁路系统、电信行业和石油煤炭领域。至上世纪90年代后期，职工持股更成为不少地方企业的改制药方。著名的娃哈哈集团即在这一阶段完成了职工持股的改制，并在改制后形成了创始人宗庆后与职工控股的格局。
2008年3月19日，由国务院国资委、国家发改委、财政部和电监会联合制定的《关于规范电力系统职工投资发电企业的意见》（下称《电力系统意见》）正式出台，电力领域内持续多年的清退职工股的争论因此尘埃落定。《电力系统意见》明确规定，地（市）级电网企业的领导班子成员和省级以上电网企业的电力调度人员、财务人员、中层以上管理人员，不得直接或间接持有本省（区、市）电网覆盖范围内发电企业的股权；已经持有的，将在一年之内进行清退和转让；电网企业中层以下职工，则被允许保留已经持有的发电企业股份。
而此次国资委的征求意见稿，把范围扩大到了所有国有独资及控股企业。
严限职工持股及其投资
《意见》明确表示，将严格控制职工持有国有大型企业股权。同时划定了鼓励和允许职工持股的企业类型。即：鼓励国有中小企业进行职工持股方式的改制，但须建立在自愿基础上，禁止国有企业以企业名义组织各类职工投资活动；在国有大中型企业中，则鼓励职工在主辅分离之后持有辅业公司股权；另外，允许国有大型科研、设计、高新技术企业的科研骨干进行持股的探索。
《意见》还特别规定，职工入股原则上限于持有本企业股权，不得持下级子企业、参股企业及本集团公司所出资的其他企业股权。
分析人士认为，此举意在防止向职工持股、投资的企业转移国有企业利益的不当行为。
为了防止出现各种关联交易，《意见》禁止职工投资与本企业有关联关系的企业。具体为：国有企业职工不得直接或间接投资为本企业提供燃料、原材料、辅料、设备及配件和提供设计、施工、维修、产品销售、中介服务的企业；不得投资与本企业经营同类业务或有其他关联业务的企业。
此外，为了防止借“主辅分离”之机向职工投资企业进行利益输送，征求意见稿还规定，国有企业剥离出部分业务、资产改制设立新公司引入职工投资时，除“主辅分离”辅业改制按照国家有关规定执行外，新公司不得与该国有企业经营同类业务，从该国有企业取得的关联交易收入或利润不得超过新公司业务总收入或利润的三分之一。
《意见》更要求国有企业加强管理。采取招投标方式择优选取业务往来单位，不得定向采购或接受职工投资企业的产品或服务，不得向职工投资企业无偿提供资金、设备、技术等资产和劳务、销售渠道、客户资源等，不得向职工投资企业提供属于本企业的商业机会。国有企业应当在年度财务报告中披露与职工投资企业构成关联交易的种类、定价、数量、总金额等情况。
对于所有已违规参与上述企业职工股权的中层以上管理人员，《意见》要求自文件印发后一年内须转让所持股份，或者辞去所任职务。
针对职工持股盛行时期的种种失控乱象，文件最后强调，国有企业改制引入职工持股，必须履行批准程序，严格执行国家有关规定。由集团公司批准的引入职工持股的企业改制，完成改制后须由集团公司将改制的相关文件资料报送同级国有资产监督管理机构备案。
