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原人事部副部长程连昌 揭秘国家工资制度的制定
2009-04-29 09:08  来源:网易财经
摘要:程连昌:特别在中国,一旦涉及人的待遇这些问题,一定要谨慎再谨慎,不然就会出大问题。由国家主导的工资制度,从来都是涨,没有降的。要达到公平,就要提低的,不能把高的拉下来。

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  程连昌:特别在中国,一旦涉及人的待遇这些问题,一定要谨慎再谨慎,不然就会出大问题。由国家主导的工资制度,从来都是涨,没有降的。要达到公平,就要提低的,不能把高的拉下来。

  

  原人事部副部长程连昌(资料图)

  废除干部大一统

  《瞭望东方周刊》:20年前人事制度改革的背景是什么?

  程连昌:启动人事制度改革,是中共中央、全国人大、国务院决定的,为了推进这项改革,成立国家人事制度改革领导小组,决定建立国家人事部。

  邓小平同志在1980年提出来,要打破老框框,勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度,人事制度不改革,其他改革就难以进行。改革开放的新时期要进行经济体制和各方面改革,人事制度改革是根据整个国家改革发展的形势决定的,要在中国建立国家公务员制度、成立国家人事部、组建国家行政学院,这是一个三位一体的改革。在国家人事部成立之前,国务院有国家人事局,是国务院的直属机构,不是政府组成部分。

  1988年5月,全国人大正式通过设立国家人事部,建好了体制,这个大改革就进一步进行了。

  《瞭望东方周刊》:首先做了什么事情?

  程连昌:就是建立国家公务员制度。要废除干部大一统的模式,实行科学分类、优化竞争机制的公务员制度。改革前有两类人,一类是工人,一类是干部。无论党政机关、事业单位还是企业,从事管理工作的人都叫干部。有人就开玩笑说,连寺庙里面的方丈都是一级干部。

  统一干部模式是不分类的,完全按照计划体制,没有一个竞争的科学的管理机制。到1988年,改革开放也有10年了,取得了很大成绩,但它和经济发展的需要不相适应。突出的矛盾就是它不能够按照社会发展需要配置人才,也不能按照市场经济发展的机制来选拔人才,还有一个管理问题。这三方面的不适应,要求建立健全的科学分类的人事管理制度。

  《瞭望东方周刊》:这个改革是如何推进的呢?

  程连昌:从1989年开始试点,一南一北,6个部门2个市。6个部门是国家审计署、税务总局、国家统计局、工商管理局、环保局、建材局。2个市是哈尔滨市、深圳市。一边修改条例一边试点,一直到1993年国务院颁布《国家公务员暂行条例》、公务员制度实行。

  建立公务员制度,第一就是确定范围。开始时我们认为,公务员的范围就是国家行政机关内,除工勤人员以外的工作人员。工勤人员是指司机、炊事员等等属于勤务人员。而在我们最初的考虑中,法院、检察院都不是国家行政机关,法院得有专门的法官制,不属于国家公务员。但公安机关属于国家公务员。

  大家都想纳入公务员队伍

  《瞭望东方周刊》:这和今天的公务员制度有很大不同?

  程连昌:是这样。再比如在1993年《公务员暂行条例》公布时,党派的系统不属于公务员范畴,但是他们参照公务员的级别、待遇以及管理。各民主党派以及人大、政协机关的工作人员,也都不属于公务员。到2005年人大通过《中华人民共和国公务员法》,这时候就明确党委也属于公务员。这是考虑中国国情统筹协调的结果。

  我们不能照搬西方模式,因为有自己的国情。举个例子,一个政府机构有时开党组会来决定事情,有的时候开部务会决定;到地方有的开省委常委会,有的由省长办公会决定,而且大事往往是经过党组会或者省委常委讨论定下来的。党委的人也在履行国家行政职能。因此党委的人不属于公务员,行政系统属于公务员,也不符合中国国情的实际。所以经过统筹协调,就把党委机关工作纳入公务员。

  事实上,在1993年《国家公务员暂行条例》公布时,公务员的范围就是:国家行政机关除工勤人员以外的工作人员。

  《瞭望东方周刊》:把过去宽泛的“干部”缩小到这样的范围内,肯定有人不满意。

  程连昌:没有搞公务员改革之前都要当干部,改革以后就想做公务员,然后是比照公务员、参照公务员。所以大家都想纳入公务员队伍,不是一两个人,而是一个系统、一群人。或者是比照国家公务员的待遇定待遇标准。国家教委就提出,教师的待遇不能低于公务员,就要这个杠。

  再比如中央部委,行政机关的司局肯定属于公务员,而那些下属的院所、中心,属不属于公务员?那时不少部委想尽量把事业单位纳入公务员范围里,都来争,讲情讲理,有的谈一次不行再谈一次,反复准备材料,就是想要列入公务员的范围中。

  其实就公务员的范围问题,国外是很清晰的。在我国由于过去的体制状况,有点不好分。一个部委里还有研究机构、企业,所以有的能划进来、有的不行。最后通过制度的建立,把它按照一个统一的原则科学管理起来。

  《瞭望东方周刊》:在制度设计上还是参照了国外的先进模式?

  程连昌:公务员制度事实上根据中国国情及需要,也借鉴了国外的经验。我们出去考察,印象比较深的是法国。在那里,培训和职务的调动晋升紧密挂钩,有一定资历的行政人员到国家行政学院培训两年,然后再回到政府里担任更高的职务。

  我们在制度设计时也曾提到这个原则,就是公务员的培训要和工作需要相结合,在什么岗位、担任什么职务、需要增长什么才干和知识,都要到国家行政学院去培训。这些年来这个培训一直在做,但是这些结合的机制还没充分体现。

  另外,我们开始曾有个想法,公务员分政务类和业务类。参照国外模式,政府的部长和省长,划分到政务类,副部长和副省长都叫业务类。政务类通过选举产生,领导部门和地方工作。业务类则负责具体业务工作。但是这个想法后来没有严格、鲜明地表现出来,这也是考虑到中国国情。

  大门口、楼梯口和出口

  《瞭望东方周刊》:提到国家公务员制度的建立,就不能不说到公务员考试。

  程连昌:国家公务员制度的特色是公开、公正、平等、竞争、择优、廉洁,这样才能更好地履行公务、履行政府的职能,为人民办好事。这就需要平等、民主的竞争机制,人进来以后又有严格的法制、科学管理的体制,然后经过培训,提高素质。

  凡进必考,是通过考试考察一个人的知识、能力,鉴别他的品行和身体状况,这四大类是考试的目的。

  不过,公务员考试制度做到公开,建立了一个平等的竞争机制,这已经是一个革命性的变化。考的内容、方法是否合理科学,鉴别是否准确,这是另外一个层面的问题。

  其实公务员制度有三个口:大门口、楼梯口和出口。在大门口,也就是入口,我们设计了考试制度。在出口,我们设计了任职年龄,这是小平同志提倡的,他说不能终身制,到年龄就得下。第三个是楼梯口,就是提拔。这里一定要竞争,比如要提一个副司,8个处长报名,公示投票,再面试,再考核。要集中各方面的意见,通过民主集中,全面科学,按照原则标准而决定。

  我们想做到的是凡进必考、凡升必争、到龄必出,把好这三个口。

  现在这么多人报考公务员,是和当前的社会经济背景密切联系的。过去有一个阶段,企业工资比机关高很多,许多人就不愿意当公务员。但是最近有些企业情况不好、不稳定,所以公务员的优势就显现了出来。当然,也有其他多种因素。

  《瞭望东方周刊》:这三个口现在的情况如何?

  程连昌:这三个口中,一进一出两个口都执行了很鲜明的政策:考试和年龄,不容易掺进其他因素。楼梯口还需要完善。有的地方真正体现了公平竞争,有的地方还体现不出来。

  楼梯口不像入口那样可以采取考试的办法。因为干部职位越高,对综合素质要求就越高,越难以通过笔试这样的形式来考察。这不光是我们国家的问题。

  在这种情况下,长官意志就有可能左右大局。一个县委书记想提拔一个人,他不会直接说让谁当什么官,而是会说,某某同志不错,你们考察考察吧。他是一把手,说出这个意向来,好多人就按照他的路线考察,做工作,结果他的个人意见就变成集体意见了。

  所以,提名权很关键。有权威的人很容易借此把个人意志变成集体意志,而某些一把手也可能利用这个机会收取贿赂,进而就是买官卖官了。如果最后不是因为某种原因暴露出来,很难通过程序来质疑它。这个问题就得靠廉政的监督。

  不能牺牲一些人的利益来达到统一

  《瞭望东方周刊》:在公务员以外,事业单位也是改革的一个重点。

  程连昌:事业单位改革要分清性质。事业单位的经费来源分三类,一类是行使政府职能,经费完全由国家行政经费支出,现在都是参照公务员待遇;第二类是行使政府行政管理职能,也有其他收入;第三类是完全企业化的。

  这三种经费来源决定了不同的待遇:第一类,参照公务员,搞聘任制;第二类,只是补贴和公务员不一样;第三类,企业化标准。

  而在国外,除了公务员的标准明确,其他企事业单位都各自为政。比如相当于我们事业机关的单位,它承担一些政府任务,但不会是全国或者某一地区有统一标准。它是企业化运行:多为国家干事情,就多从国家拿钱,工作人员就多收入。

  那么在中国为什么有这么多事情需要统一标准呢?根源在于我们的经济还是弱,社会财富还是少,分到个人的比例更少。一个人得到的财富余量不大,就总想依靠组织,依附性很强。虽然现在国家的财政收入已经非常可观,但看平均值还不是很高。这样,公务员这种离国家这个强势组织最近的位置,是有吸引力的。

  《瞭望东方周刊》:现在,包括事业机关养老保险制度改革在内的人事制度改革,仍在继续推进之中,有哪些经验是需要注意的?

  程连昌:有一些具体的原则,比如一个政策在施行的时候要“老人老办法、新人新办法”。但有一个大的原则在这里:在改革中,不能通过牺牲一些人的利益来达到平衡和统一。当然,这一些人是指大的社会群体。特别在中国,一旦涉及人的待遇这些问题,一定要谨慎再谨慎,不然就会出大问题。由国家主导的工资制度,从来都是涨,没有降的。要达到公平,就要提低的,不能把高的拉下来。

  改革要既积极又谨慎。80年代末,在建立公务员制度的时候,也希望借这个机会给很多年没涨工资的干部们涨一点儿。算下来,全国公务员平均每人涨37块钱。就为了这个,经过两年多的时间,最后才确定了方案。而国家公务员制度本身,从1988年到1993年《公务员暂行条例》发布,我们做了30稿,就是30次大的修改。而从1988年到2005年《公务员法》颁布,中间一共经历了17年,才把这项制度确立下来。现在看,国家公务员制度确实取得了很大的成果,能够与社会经济发展相适应,为中国特色社会主义事业的发展做出了积极的贡献。

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